La reciente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares núm. 493/2018, de 24 de octubre [ECLI:SE:TSJBAL:2018:873] trata entre otras cuestiones, la problemática de los criterios de prevalencia entre la normativa de ordenación territorial y la urbanística, en caso de conflicto a la hora de determinar la categoría de suelo y la calificación urbanística a las que queda sometida una parcela ubicada en suelo rústico común.

1.- Del objeto de la Sentencia del TSJ de Islas Baleares núm. 493/2018, de 24 de octubre:

El objeto del recurso contencioso-administrativo es la resolución de 8 de septiembre de 2016, adoptada por la Comisión de Gobierno del Consejo Insular de Mallorca, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto frente al acuerdo de la Comisión Insular de Ordenación del Territorio y Urbanismo, de 26 de febrero de 2016, que denegó la declaración de interés general al proyecto de construcción de un hotel de cinco estrellas como oferta complementaria de alojamiento de un campo de golf situado en la Carretera Vieja de Sineu, en el municipio de Palma, solicitada casi 10 años antes, en fecha de 16 de octubre de 2006.

La sentencia del Juzgado contencioso-administrativo desestimó el recurso contencioso-administrativo, y la entidad promotora interpuso contra aquella sentencia recurso de apelación ante el Tribunal Superior de Justicia, el cual ha dictado la sentencia objeto de este comentario, que estima parcialmente el recurso de apelación y también parcialmente el recurso contencioso-administrativo.

2.- De la ordenación urbanística municipal y territorial insular aplicable al supuesto de hecho:

El PGOU de Palma, en su adaptación a la Ley 6/1999, de 3 de abril, de Directrices de Ordenación Territorial (LDOT), había determinado en aplicación de los criterios transitorios previstos en la Disposición Transitoria 8ª LDOT, que la zona en que se situaba la parcela donde se quería implantar la actividad complementaria de hotel de cinco estrellas al campo de golf, se integraba en la categoría de Área de Interés Agrario (AIA), que junto con el área de Transición (AT) y el Suelo Rústico General (SRG), constituyen las categorías de Suelo Rústico Común reguladas a la LDOT. De acuerdo con la Matriz de ordenación del suelo rústico de la LDOT vigente en 2006 (la establecida a la DA 15ª de la Ley 10/2003, de 22 de diciembre), este tipo de actividad se consideraba como uso de equipamiento complementario, condicionado para esta categoría de suelo rústico (AIA), y por lo tanto, de posible implantación, previa obtención de la correspondiente declaración de interés general.

No obstante, por otro lado con posterioridad a la adaptación del PGOU de Palma a la LDOT, había entrado en vigor en fecha de 1 de enero de 2005 el Plan Territorial Insular de Mallorca (PTM), del cual resultaba:

-Que la zona donde se situaba la parcela donde se quería implantar la actividad complementaria de hotel de cinco estrellas a un campo de golf, tenía que integrarse dentro de la categoría de Suelo Rústico General -no forestal- (SRG), diferente, pues, a la prevista provisionalmente por el PGOU de Palma (AIA). Aun así, para esta categoría de suelo rústico común (SRG), el PTM consideraba esta actividad complementaria como un uso condicionado y por tanto de posible implantación, previa obtención de la declaración de interés general.

-Que no obstante el anterior, al mismo tiempo, estableció también que en los terrenos incluidos en la categoría de Área de Interés Agrario (AIA), la actividad de campo de golf y su oferta complementaria se consideraba un uso prohibido, y por tanto, de imposible implantación (norma 18.2.b.2 del PTM).

3.- De los motivos de la denegación de la declaración de interés general por el Consejo Insular y su ratificación por el Juzgado Contencioso-administrativo:

Así las cosas, la Administración insular denegó la solicitud de declaración de Interés General para la implantación de un hotel de cinco estrellas proyectado como oferta complementaria de alojamiento del campo de golf, porque se pretendía ubicar en terrenos calificados por el PGOU de Palma como área de interés agrario (AIA), y este uso tenía que entenderse prohibido por el PGOU de Palma, en la medida que el PGOU se remitía a la Matriz de ordenación del suelo rústico y, en concordancia con ésta, a la norma 18.2.b.2 del PTM, que prohibía la implantación de la actividad de campo de golf y su oferta complementaria en terrenos con la calificación de AIA.

La sentencia del Juzgado contencioso-administrativo ratificó el criterio de la Administración insular con la idea básica que a pesar de que según el PTM la parcela no se encontraba en AIA sino en SRG (que sí permitiría el uso condicionado en la actividad complementaria), el PTM no desplazaría al PGOU en la categoría aplicable a la parcela en cuestión, por aplicación de la Disposición Adicional Séptima del propio PTM, que establece el criterio de que las disposiciones del PTM que regulan las áreas sustraídas del desarrollo urbano, tienen el carácter de mínimas y, en consecuencia, prevalecerán las determinaciones de los planeamientos generales municipales que supongan mayor restricción o grado de protección del territorio.

Por tanto, en la medida que el régimen del PGOU de Palma sería más restrictivo, prevalecería éste sobre el régimen del PTM, y la actividad pretendida no podría implantarse por estar vinculada a un uso prohibido de acuerdo con la categoría de suelo rústico común asignada por el PGOU de Palma (AIA).

4.- De los motivos por los cuales el TSJ considera que la actividad pretensa se tiene que considerar vinculada a un uso condicionado y por lo tanto de posible implantación mediante la declaración de interés general:

Pues bien, el Tribunal Superior de Justicia rechaza el planteamiento de la Administración insular, ratificada por el Juzgado contencioso-administrativo, de acuerdo con los siguientes argumentos:

4.1.- En primer lugar, aclara que la delimitación de las tres áreas de suelo rústico común en las Islas Baleares (AIA, AT y SRG) corresponde exclusivamente al Plan Territorial, de forma que el planeamiento urbanístico municipal se limita a su posterior “delimitación precisa” -a escala más identificable- del que previamente ha delimitado el plan territorial (artículos 20 y 25 LDOT).

4.2.- En segundo lugar, que una vez que el PTM entró en vigor (1/1/2005) debe estarse pues a la categorización del suelo rústico común efectuada por el PTM y en consecuencia, la parcela en que se pretende ubicar la oferta complementaria de hotel de 5 estrellas a un campo de golf, tendrá la calificación otorgada por éste, esto es, SRG no forestal, en que la actividad pretendida se vincula a un uso condicionado.

4.3.- En tercer lugar, que una vez que el correspondiente Plan Territorial ha entrado en vigor, las ordenaciones transitorias contenidas en los planeamientos municipales en su adaptación a la LDOT, como era el caso del PGOU de Palma, dejan de tener el régimen propio de la LDOT, puesto que es de aplicación en este nivel o ámbito, la ordenación establecida por el correspondiente Plan Territorial.

4.4.- En cuarto lugar, que no obstante lo anterior, la ordenación contenida en el instrumento municipal pasa a situarse en un ámbito o nivel municipal, diferente del nivel o ámbito de la LDOT, y que se rige por las propias reglas o criterios fijados por el instrumento municipal, diferentes de las reglas o criterios de la LDOT.

Así, nos dice la sentencia analizada que los terrenos que en el PGOU de Palma se delimitaban provisionalmente como AIA de la LDOT y que dejaron de serlo con la aprobación del PTM, pasaron a ser un AIA “municipal”. Por tanto, son terrenos con la categoría de SRG de acuerdo con la LDOT y el PTM que los concreta, pero que mantienen la condición de AIA como categoría municipal, sujeta al régimen jurídico que el propio planeamiento municipal establezca para la misma.

4.5.- Y en quinto lugar, que esta ordenación municipal prevalecerá sobre la contenida en el PTM en la medida que la ordenación municipal sea más restrictiva que la del PTM, para disponerlo así el mismo PTM a su Disposición Adicional Séptima.

Concluye así la sentencia con la improcedencia de considerar la actividad complementaria prevista como un uso prohibido de acuerdo con el régimen fijado en el PTM para la categoría del área de Interés Agrario (AIA), por cuanto:

-A nivel municipal, el régimen al que el PGOU de Palma sometía el AIA “municipal” no era el propio del PTM, sino directamente el propio de la Matriz de Usos de Suelo Rústico de la LDOT (artículo 71 PGOU), en la que la actividad pretendida era un uso condicionado, no prohibido.

-A nivel insular, el régimen al que el PTM sometía la actividad pretendida en SRG no forestal, que era la categoría en que quedaban incluidos los terrenos en cuestión, suponía vincularla también a un uso condicionado, no prohibido.

Por tanto, y como conclusión, en la medida que tanto de acuerdo con el instrumento urbanístico municipal (PGOU Palma) como de acuerdo con el instrumento de ordenación territorial insular (PTM), la actividad pretendida se consideraba un uso condicionado en función de la respectiva calificación o categorización de suelo rústico común, su implantación era posible mediante la correspondiente declaración de interés general.

 

Francesc Segura Fuster
fsegura@consultingdms.com
@francescsefus

 

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