En estos últimos meses la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares ha emitido al menos dos sentencias en que generaliza una doctrina creada al ámbito tributario, según la cual la Administración no puede fundamentar la existencia de culpabilidad en el infractor con una simple exposición de hechos y un resumen de alegatos, sino que para poder imponer una sanción tiene que efectuar un preciso, puntual y concreto análisis de la conducta del infractor en que quede acreditada su culpabilidad. Concretamente, nos referimos a las sentencias núm. 163/2018, de 27 marzo de 2018 [ECLI:SE:TSJBAL:2018:226] y núm. 287/2018, de 5 de junio de 2018 [ECLI:SE:TSJBAL:2018:501]. 

Aunque la mencionada doctrina proviene del ámbito tributario, donde se encuentra plenamente consolidada (por ejemplo en las sentencias núm. 356/2018 de 3 julio [ECLI:SE:TSJBAL:2018:698], núm. 494/2017 de 13 noviembre [ECLI:SE:TSJBAL:2017:860], núm. 291/2017 de 29 junio [ECLI:SE:TSJBAL:2017:550], núm. 274/2017 de 19 junio [ECLI:SE:TSJBAL:2017:629], entre otras muchas), estas dos sentencias núm. 163 y 287 del año 2018, lo extienden a otros sectores o ámbitos, como son el comercio (la Sentencia 163/2018) o el urbanístico (la  Sentencia 287/2018). Así, a la primera de ellas, el objeto del recurso era una resolución de la Administración autonómica balear que había impuesto a la entidad recurrente una sanción por la comisión de una conducta tipificada como infracción muy grave, consistente en haber abierto un establecimiento comercial un domingo no autorizado. Y en la segunda de ellas, se impugnaba una resolución del Consejo Insular de Menorca que había impuesto una sanción a la empresa recurrente por la realización de unas construcciones ilegales sin la preceptiva licencia municipal.

De este modo, la Sentencia 63/2018, de 27 marzo de 2018, después de haber  planteado el Tribunal de oficio a las partes la posible invalidez de la resolución sancionadora impugnada por carencia de motivación de la culpabilidad de la empresa sancionada, finalmente la anula para considerar que la Administración no ha llevado a cabo la más mínima fundamentación o motivación de la culpabilidad de la conducta imputada a la entidad sancionada.

Y por su parte, la Sentencia núm. 287/2018, de 5 de junio de 2018, revoca la sentencia apelada que había confirmado la legalidad del acto impugnado, y lo anula por insuficiente motivación de la culpabilidad de la empresa sancionada. Concretamente, ante la alegación de la empresa sancionada de carencia del elemento subjetivo de conocimiento y conciencia o intención de incumplir la norma, en la medida que las obras se habían llevado a cabo en la confianza que le había inducido una autorización verbal de un regidor municipal del ayuntamiento ante el cual solicitó la licencia, la resolución sancionadora se había limitado a sostener que el sistema sancionador de la legislación especial urbanística responde a reglas singulares, en las que predomina la objetivación de la responsabilidad, poniendo el énfasis en la ilicitud del resultado.

Pues bien, las ideas básicas en que se fundamenta esta doctrina del Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares, consistente en la exigencia a la resolución sancionadora de un preciso, puntual y concreto análisis de la conducta del infractor en que quede acreditada su culpabilidad, son las siguientes:

1.- Parte del presupuesto básico consistente en que la imposición de una sanción a una persona por la comisión de una infracción administrativa requiere un doble título de imputación: por un lado, la imputación objetiva, esto es, que le pueda ser atribuida desde el punto de vista causal la realización de la conducta tipificada como infracción administrativa; y por otro lado, la imputación subjetiva, es decir, que le pueda ser atribuida desde el punto volitivo. Por lo tanto, no es suficiente para imponer una sanción con el puro desvalor del resultado ni con la lesión objetiva de un bien jurídico protegido, sino que además, se requiere también el desvalor de la acción por la comisión dolosa o culposa de la conducta.

2.- Destaca a continuación que el respecto al derecho fundamental a la presunción de inocencia y el derecho fundamental de defensa reconocidos al artículo 24 de la Constitución, operan en favor del imputado en el procedimiento administrativo sancionador como garantía de que es la Administración Pública sobre quien recae la carga probatoria de acreditar la certeza de los hechos imputados constitutivos de la infracción administrativa, la participación del responsable en ellos y también el juicio de su culpabilidad.

3.- En consecuencia, condicionado el ejercicio de la potestad sancionadora por el juego de la carga de la prueba que pesa sobre la Administración, y que alcanza el juicio de la  culpabilidad del infractor, no es posible imponer ninguna sanción que no esté basada en una previa actividad probatoria lícita sobre la cual el órgano sancionador pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad, de tal manera que no es aceptable que la resolución sancionadora no motive el resultado de la valoración de la actividad probatoria relativa a la culpabilidad o que esta motivación no sea razonable por ilógica o insuficiente.

4.- Consideran así las sentencias mencionadas que la operatividad del principio de presunción de inocencia impone que la prueba de cargo que justifica la sanción tiene que traer incorporada la acreditación de la existencia de dolo o culpa en la actuación del infractor. La sanción tiene que recoger de forma imprescindible la adecuada motivación sobre la culpabilidad, sin que sean suficientes meras referencias inconcretas o genéricas. Tampoco aceptan que la resolución sancionadora se limite a afirmar, sin más, que no concurre ninguna causa de exención de la responsabilidad en el inculpado, ni que se pueda imponer la sanción sin más otra consideración que la norma incumplida sea clara, o en la irrazonabilidad de las alegaciones del inculpado sobre su desconocimiento de la norma o de la interpretación que ha hecho de esta norma.

5.- Finalmente, conviene también señalar que la carencia de motivación del juicio de culpabilidad del infractor en la resolución sancionadora ya no puede ser enmendada por la Administración ni en la propia vía administrativa ni cuando trata de defenderse en sede jurisdiccional.

Francesc Segura Fuster
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