Restablecimiento de la legalidad e infracciones urbanísticas 

1. Introducción 

El presente artículo tiene por objeto ofrecer una exposición clara y sistemática del régimen jurídico de la prescripción urbanística en el ámbito de las Illes Balears. En particular se abordará: (i) la potestad administrativa de restablecimiento de la legalidad urbanística y (ii) la potestad sancionadora derivada de infracciones urbanísticas. 

A tal efecto, y sin perjuicio de que cada caso concreto deba ser analizado individualizadamente, la determinación del momento en que el procedimiento de restablecimiento y la infracción urbanística puede considerarse prescrita exige el examen conjunto de los siguientes elementos: 

•  DISTINCIÓN CONCEPTUAL 
•  FECHA DE FINALIZACIÓN DE LAS OBRAS ILEGALES 
•  TIPOLOGÍA DE LA INFRACCIÓN 
•  LEGISLACIÓN APLICABLE 
•  RÉGIMEN TRANSITORIO APLICABLE

2.  Marco normativo aplicable 

• Ley 9/1990 de Disciplina Urbanística, de 23 de octubre, de la Comunidad Balear (LDU). – Ley 1/1991, de 30 de enero, de espacios naturales y de régimen urbanístico de las áreas de especial protección de las Islas Baleares. 
• Ley 6/1997, de 8 de julio, del Suelo Rústico de las Islas Baleares. 
• Ley 2/2014 de ordenación y uso del suelo, de 25 de marzo para la Comunidad Balear (LOUS).
• Ley 12/2017 de Urbanismo, de 30 de diciembre, de las Islas Baleares (LUIB) .
• Ley 7/2024, de 11 de diciembre, de Medidas Urgentes de Simplificación y Racionalización Administrativa. 

3.  La Dualidad de Procedimientos 

En la actualidad, el eje vertebrador de la disciplina urbanística se articula en el artículo 186 de la Ley 12/2017 de Urbanismo, de 30 de diciembre, de las Islas Baleares (LUIB). Este precepto establece, de forma taxativa, la naturaleza dual de la respuesta administrativa, determinando que toda infracción dará lugar a dos procedimientos independientes y autónomos: 

•  El procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística:

 Orientado a la potestad reparadora. Su fin exclusivo es la restauración del orden jurídico perturbado. 

No tiene naturaleza punitiva, sino restitutoria: busca «reparar el daño» mediante la legalización o la demolición/cese de la actuación incompatible. 

•  El procedimiento sancionador: 

 Relativo a la potestad punitiva. Es la facultad de la Administración para castigar la conducta del infractor. 

Bajo este marco, se determina una sanción específica y proporcional para cada tipo infractor. 

 Esta distinción resulta esencial, por cuanto confirma la coexistencia de dos acciones con fundamentos jurídicos diferenciados, cuyos plazos de caducidad y prescripción operan de forma autónoma e independiente, tal como se detallará a continuación. 

IV.- Ley 9/1990 de Disciplina Urbanística, de 23 de octubre, de la Comunidad Balear (LDU) 

En lo que respecta a la LDU, el legislador vino a establecer un único régimen prescriptivo general para todas aquellas actuaciones que se hubieran llevado a cabo sin el correspondiente título habilitante. 

En concreto, el articulo 73 LDU dispuso que los actos de edificación sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas, prescribirían a los ocho años desde la fecha de finalización total de las obras. 

No obstante, para el supuesto de las infracciones urbanísticas que se hubieran cometido sobre terrenos calificados por los respectivos planeamientos como zonas verdes, espacios libres públicos, sistemas generales, viales, equipamientos públicos, espacios naturales especialmente protegidos, monumentos histórico-artísticos y edificios y conjuntos catalogados, sería de aplicación el régimen de imprescriptibilidad. 

*Cabe destacar que la LDU no distinguía entre el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, i el régimen de prescripción de las infracciones, como sí hacen las legislaciones posteriores.

V.- Ley 2/2014 de ordenación y uso del suelo, de 25 de marzo para la Comunidad Balear (LOUS) 

La entrada en vigor de la LOUS supuso un punto de inflexión normativo relevante, al diferenciar expresamente entre el plazo de prescripción de las infracciones urbanísticas y el plazo para ejercer la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística. Si bien, la deficiente sistemática y terminología de la LOUS, que mezclaba continuamente conceptos como los de protección de la legalidad urbanística, restablecimiento del orden jurídico perturbado y reposición de la realidad física alterada, obligó a rehacer todo el contenido de este título, tal y como se expondrá en el siguiente epígrafe. 

• Restablecimiento de la legalidad urbanística:

En concreto, el artículo 154.2 LOUS vino a determinar en qué supuestos podría ser éste exigido. Véase: 

«Plazo para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística. 

• 1. Las medidas cautelares o definitivas, de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento de orden jurídico perturbado previstas en este capítulo sólo podrán adoptarse válidamente mientras los actos estén en curso, en ejecución, realización o en desarrollo y dentro de los ocho años siguientes a su completa finalización. 

• 2. No prescribirá la acción para la adopción de medidas de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado respecto de: 
  
  a) Los actos de parcelación urbanística en terrenos que tengan la consideración de suelo rústico. 
  
  b) Los actos o usos que en el momento de su realización se encuentren en suelo rústico protegido y expresamente prohibidos por la normativa territorial o urbanística.
  
  c) Los actos o usos que afecten a bienes o espacios catalogados, parques, jardines, espacios libres, infraestructuras públicas u otras reservas para dotaciones.” 

De lo expuesto, se desprende que el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística únicamente podría adoptarse dentro de los ocho años siguientes a su finalización, siempre y cuando NO se tratara de actos de parcelación urbanística en terrenos que tuvieran la consideración de suelo rústico; actos o usos que en el momento de su realización se encontraran en suelo rústico protegido y expresamente prohibido por la normativa territorial o urbanística (DOBLE REQUISITO); o actos o usos que afectaran a bienes o espacios catalogados, parques, jardines, espacios libres, infraestructuras públicas u otras reservas para dotaciones, en tanto que sobre éstos regiría el régimen de imprescriptibilidad. 

• Prescripción de las infracciones urbanísticas: 

finalización completa los actos constituyentes de la infracción, el cual podía variar en función de la gravedad: 

– Leves: 1 año 

– Graves o Muy graves: 8 años 

Idea clave: aun cuando pudiera prescribir la infracción (y con ello la posibilidad de sancionar), el análisis del restablecimiento exige un examen separado, en tanto que los supuestos de imprescriptibilidad pueden operar de forma autónoma. 

VI.- Ley 12/2017 de Urbanismo, de 30 de diciembre, de las Islas Baleares (LUIB) 

La LUIB no solo heredó la línea de rigor iniciada por la LOUS, sino que nació con la vocación de subsanar su deficiente sistemática. 

Al respecto, la ley actual logra una depuración terminológica esencial, separando definitivamente la naturaleza de los procedimientos y simplificando el mapa de la imprescriptibilidad. 

• A) Evolución del régimen de imprescriptibilidad: 

1. Restablecimiento de la legalidad urbanística (art. 196.2 LUIB, redacción original): 

Este precepto declaraba la imprescriptibilidad del ejercicio de la acción para restablecer la legalidad urbanística en dos supuestos: 

a) Actos o usos que resultasen ilegales o no admitidos cuando se ejecutaran sobre terrenos clasificados como suelo rústico. 

b) Cuando se tratara de actos o usos ilegales o no admitidos que afecten a bienes o a espacios catalogados en el planeamiento municipal o declarados de interés cultural o catalogados, parques, jardines, espacios libres, infraestructuras públicas u otras reservas para dotaciones. 

Así, a diferencia de lo recogido por la LOUS, el artículo 196.2 a) de la LUIB aplicaba un régimen de imprescriptibilidad para adoptar las medidas de restablecimiento de la realidad física alterada, NO SOLO respecto de los actos o usos ilegales ejecutados en suelo rústico protegido, SINO TAMBIÉN para los cometidos en suelo rústico común. 

2. Restablecimiento de la legalidad urbanística (redacción actual): 

La reciente Ley 7/2024, de 11 de diciembre, de medidas urgentes de simplificación administrativa, ha introducido un cambio de paradigma al acotar el régimen de imprescriptibilidad. 

En la actualidad, la acción de restablecimiento vuelve a estar sujeta a plazo en el suelo rústico común, manteniendo la imprescriptibilidad únicamente para actos o usos ejecutados en Suelo Rústico Protegido, lo cual supone una modulación sustancial del régimen anterior. 

• B) Prescripción de las infracciones: 

En lo referente a la prescripción de las infracciones urbanísticas, el artículo 205 de la LUIB mantiene los plazos de prescripción heredados de la LOUS, computados desde el día en que acaban definitivamente los actos constitutivos de la infracción. Ello sin perjuicio de la posibilidad de adoptar en todo momento las medidas de restablecimiento de la realidad física alterada en los supuestos que se recogen en esta ley. 

VII.- Conclusiones: 

La evolución normativa en las Illes Balears evidencia una tendencia clara hacia la separación sistemática entre el régimen de prescripción de las infracciones urbanísticas (potestad sancionadora) y el régimen temporal de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística.

Esta dualidad no constituye una cuestión meramente terminológica, sino que proyecta consecuencias decisivas: puede prescribir la infracción y quedar extinguida la posibilidad de imponer sanción, sin que ello determine automáticamente la pérdida —o, en su caso, la pervivencia— de la potestad de restablecimiento, y viceversa, en función del marco normativo aplicable y de los supuestos legalmente cualificados. 

En este contexto, la determinación de si una actuación en suelo rústico se encuentra prescrita exige un análisis casuístico y técnicamente ordenado, que necesariamente debe partir de: (i) la fijación acreditada de la fecha de completa finalización de las obras (dies a quo), (ii) la clasificación y calificación urbanística del suelo —con particular atención a la distinción entre suelo rústico común y suelo rústico protegido—, (iii) la tipología del acto (edificación, uso, parcelación u otras actuaciones) y su eventual subsunción en supuestos de especial trascendencia, y (iv) la identificación de la legislación aplicable, junto con el régimen transitorio correspondiente.