Wiederherstellung der baurechtlichen Legalität und städtebauliche Ordnungswidrigkeiten. 

I.- Einleitung Zweck der Hinterlegung

Der vorliegende Beitrag verfolgt das Ziel, eine klare und systematische Darstellung der rechtlichen Regelung der städtebaulichen Verjährung im Bereich der Balearischen Inseln zu geben. Insbesondere werden behandelt: (i) die behördliche Befugnis zur Wiederherstellung der städtebaulichen Legalität und (ii) die Sanktionsbefugnis aufgrund städtebaulicher Ordnungswidrigkeiten.

Zu diesem Zweck – unbeschadet der Tatsache, dass jeder Einzelfall individuell zu prüfen ist – erfordert die Bestimmung des Zeitpunkts, zu dem das Verfahren zur Wiederherstellung und die städtebauliche Ordnungswidrigkeit als verjährt anzusehen sind, eine Gesamtbetrachtung der folgenden Elemente:

  • BEGRIFFLICHE UNTERSCHEIDUNG
  • DATUM DER FERTIGSTELLUNG DER ILLEGALEN BAUMASSNAHMEN
  • TYPUS DER ORDNUNGSWIDRIGKEIT
  • ANWENDBARE GESETZGEBUNG
  • ANWENDBARE ÜBERGANGSREGELUNG

II.- Anwendbarer Rechtsrahmen

  • Gesetz 9/1990 über die städtebauliche Disziplin vom 23. Oktober der Balearischen Gemeinschaft (LDU).
  • Gesetz 1/1991 vom 30. Januar über Naturräume und das städtebauliche Regime von Gebieten mit besonderem Schutz auf den Balearischen Inseln.
  • Gesetz 6/1997 vom 8. Juli über ländlichen Boden auf den Balearischen Inseln.
  • Gesetz 2/2014 über die Raumordnung und Bodennutzung vom 25. März der Balearischen Gemeinschaft (LOUS).
  • Gesetz 12/2017 über den Städtebau vom 30. Dezember der Balearischen Inseln (LUIB).
  • Gesetz 7/2024 vom 11. Dezember über dringende Maßnahmen zur administrativen Vereinfachung und Rationalisierung.

III.- Die Dualität der Verfahren

Derzeit wird die tragende Achse der städtebaulichen Disziplin in Artikel 186 des Gesetzes 12/2017 über den Städtebau vom 30. Dezember der Balearischen Inseln (LUIB) geregelt. Diese Vorschrift legt verbindlich die duale Natur der behördlichen Reaktion fest und bestimmt, dass jede Ordnungswidrigkeit zu zwei voneinander unabhängigen und autonomen Verfahren führt:

  1. Verfahren zur Wiederherstellung der städtebaulichen Legalität:
    Ausgerichtet auf die Wiederherstellungsbefugnis. Sein ausschließlicher Zweck ist die Wiederherstellung der gestörten Rechtsordnung. Es hat keinen Strafcharakter, sondern restitutiven Charakter: Es soll den „Schaden beheben“, entweder durch Legalisierung oder durch Abriss/Einstellung der unvereinbaren Maßnahme.
  2. Sanktionsverfahren:
    Bezieht sich auf die Strafbefugnis. Es ist die Befugnis der Verwaltung, das Verhalten des Rechtsverletzers zu ahnden. In diesem Rahmen wird je nach Art der Ordnungswidrigkeit eine spezifische und verhältnismäßige Sanktion festgelegt.

Diese Unterscheidung ist wesentlich, da sie das Nebeneinander zweier Handlungsstränge mit unterschiedlichen Rechtsgrundlagen bestätigt, deren Fristen für Verfall und Verjährung autonom und unabhängig wirken, wie nachfolgend dargestellt wird.

IV.- Gesetz 9/1990 über die städtebauliche Disziplin vom 23. Oktober der Balearischen Gemeinschaft (LDU)

Hinsichtlich der LDU führte der Gesetzgeber ein einziges allgemeines Verjährungsregime für alle Maßnahmen ein, die ohne den entsprechenden Rechtstitel durchgeführt wurden.
Konkret bestimmte Artikel 73 LDU, dass Bauhandlungen ohne Baugenehmigung oder Ausführungsanordnung oder unter Verstoß gegen die festgelegten Bedingungen acht Jahre ab dem Datum der vollständigen Fertigstellung der Bauarbeiten verjähren.

Für städtebauliche Ordnungswidrigkeiten auf Flächen, die nach den jeweiligen Planungen als Grünzonen, öffentliche Freiflächen, allgemeine Systeme, Verkehrsflächen, öffentliche Einrichtungen, besonders geschützte Naturräume, historisch-künstlerische Denkmäler sowie katalogisierte Gebäude und Ensembles eingestuft sind, galt hingegen das Regime der Unverjährbarkeit.

Hervorzuheben ist, dass die LDU – anders als spätere Gesetze – nicht zwischen dem Verfahren zur Wiederherstellung der städtebaulichen Legalität und dem Verjährungsregime der Ordnungswidrigkeiten unterschied.

V.- Gesetz 2/2014 über Raumordnung und Bodennutzung vom 25. März der Balearischen Gemeinschaft (LOUS)

Das Inkrafttreten der LOUS markierte einen wichtigen normativen Wendepunkt, da sie ausdrücklich zwischen der Verjährungsfrist für städtebauliche Ordnungswidrigkeiten und der Frist zur Ausübung der Befugnis zur Wiederherstellung der städtebaulichen Legalität unterschied.
Die mangelhafte Systematik und Terminologie der LOUS, die fortlaufend Begriffe wie Schutz der städtebaulichen Legalität, Wiederherstellung der gestörten Rechtsordnung und Wiederherstellung der veränderten physischen Realität vermengte, machte jedoch eine grundlegende Neuordnung des gesamten Titels erforderlich, wie im folgenden Abschnitt erläutert wird.

A) Wiederherstellung der städtebaulichen Legalität:
Insbesondere bestimmte Artikel 154.2 LOUS, in welchen Fällen diese verlangt werden konnte:

Frist für die Ausübung der Befugnis zum Schutz der städtebaulichen Legalität

  1. Die in diesem Kapitel vorgesehenen vorsorglichen oder endgültigen Maßnahmen zum Schutz der städtebaulichen Legalität und zur Wiederherstellung der gestörten Rechtsordnung können nur wirksam ergriffen werden, solange die Handlungen im Gange, in Ausführung, Realisierung oder Entwicklung sind und innerhalb der acht Jahre nach ihrer vollständigen Beendigung.
  2. Die Befugnis zur Ergreifung von Maßnahmen zum Schutz der städtebaulichen Legalität und zur Wiederherstellung der gestörten Rechtsordnung verjährt nicht in Bezug auf:
    a) Handlungen der städtebaulichen Parzellierung auf Grundstücken, die als ländlicher Boden gelten.
    b) Handlungen oder Nutzungen, die zum Zeitpunkt ihrer Vornahme auf geschütztem ländlichem Boden erfolgen und durch die raumordnungs- oder städtebauliche Norm ausdrücklich verboten sind.
    c) Handlungen oder Nutzungen, die katalogisierte Güter oder Flächen, Parks, Gärten, Freiflächen, öffentliche Infrastrukturen oder andere Flächenvorbehalte für Gemeinbedarf betreffen.

Aus dem Vorstehenden folgt, dass das Verfahren zur Wiederherstellung der städtebaulichen Legalität nur innerhalb von acht Jahren nach Abschluss der Maßnahmen eingeleitet werden konnte, sofern es sich nicht um Handlungen der städtebaulichen Parzellierung auf als ländlicher Boden eingestuftem Gelände handelte; oder um Handlungen/Nutzungen auf geschütztem ländlichem Boden, die ausdrücklich durch die raumordnungs- oder städtebauliche Norm verboten waren (DOPPELTE VORAUSSETZUNG); oder um Handlungen/Nutzungen, die katalogisierte Güter oder Flächen, Parks, Gärten, Freiflächen, öffentliche Infrastrukturen oder andere Flächenvorbehalte für Gemeinbedarf betrafen – für diese galt die Unverjährbarkeit.

B) Verjährung städtebaulicher Ordnungswidrigkeiten:
Artikel 179 LOUS bestimmte, dass der dies a quo für die Fristberechnung der Zeitpunkt der vollständigen Beendigung der die Ordnungswidrigkeit begründenden Handlungen ist; die Frist variiert je nach Schweregrad:

  • Leichte Verstöße: 1 Jahr
  • Schwere oder sehr schwere Verstöße: 8 Jahre

Kernpunkt: Auch wenn die Ordnungswidrigkeit verjähren kann (und damit die Möglichkeit der Sanktionierung entfällt), erfordert die Prüfung der Wiederherstellung eine gesonderte Analyse, da Fälle der Unverjährbarkeit autonom wirken können.

VI.- Gesetz 12/2017 über den Städtebau vom 30. Dezember der Balearischen Inseln (LUIB)

Die LUIB übernahm nicht nur die bereits durch die LOUS eingeleitete strengere Linie, sondern trat mit dem Anspruch in Kraft, deren mangelhafte Systematik zu korrigieren.
Das geltende Gesetz erreicht eine wesentliche terminologische Bereinigung, trennt die Natur der Verfahren endgültig und vereinfacht die Systematik der Unverjährbarkeit.

A) Entwicklung des Regimes der Unverjährbarkeit

  1. Wiederherstellung der städtebaulichen Legalität (Art. 196.2 LUIB, ursprüngliche Fassung):
    Diese Vorschrift erklärte die Unverjährbarkeit der Befugnis zur Wiederherstellung der städtebaulichen Legalität in zwei Fällen:
    a) Handlungen oder Nutzungen, die illegal oder unzulässig waren, wenn sie auf als ländlicher Boden eingestuften Flächen ausgeführt wurden.
    b) Illegale oder unzulässige Handlungen oder Nutzungen, die katalogisierte Güter oder Flächen gemäß kommunaler Planung oder als Kulturgut erklärte/katalogisierte Bereiche, Parks, Gärten, Freiflächen, öffentliche Infrastrukturen oder andere Flächenvorbehalte für Gemeinbedarf betreffen.

Damit sah Artikel 196.2 a) LUIB – anders als die LOUS – für Maßnahmen zur Wiederherstellung der veränderten physischen Realität eine Unverjährbarkeit nicht nur für illegale Handlungen/Nutzungen auf geschütztem ländlichem Boden vor, sondern auch für solche auf gewöhnlichem ländlichem Boden.

  1. Wiederherstellung der städtebaulichen Legalität (aktuelle Fassung):
    Das jüngste Gesetz 7/2024 vom 11. Dezember über dringende Maßnahmen zur administrativen Vereinfachung hat einen Paradigmenwechsel eingeführt, indem es die Unverjährbarkeit eingrenzt.
    Derzeit unterliegt die Wiederherstellungsbefugnis auf gewöhnlichem ländlichem Boden wieder einer Frist; die Unverjährbarkeit bleibt nur für Handlungen oder Nutzungen auf geschütztem ländlichem Boden bestehen, was eine wesentliche Modulation des früheren Regimes darstellt.

B) Verjährung der Ordnungswidrigkeiten:
Hinsichtlich der Verjährung städtebaulicher Ordnungswidrigkeiten behält Artikel 205 LUIB die von der LOUS übernommenen Verjährungsfristen bei, berechnet ab dem Tag, an dem die die Ordnungswidrigkeit begründenden Handlungen endgültig abgeschlossen sind. Dies gilt unbeschadet der Möglichkeit, jederzeit Maßnahmen zur Wiederherstellung der veränderten physischen Realität in den gesetzlich vorgesehenen Fällen zu ergreifen.

VII.- Schlussfolgerungen

Die normative Entwicklung auf den Balearischen Inseln zeigt deutlich eine Tendenz zur systematischen Trennung zwischen dem Verjährungsregime städtebaulicher Ordnungswidrigkeiten (Sanktionsbefugnis) und dem zeitlichen Regime der Befugnis zur Wiederherstellung der städtebaulichen Legalität.
Diese Dualität ist keine bloß terminologische Frage, sondern hat entscheidende Folgen: Die Ordnungswidrigkeit kann verjähren und damit die Möglichkeit zur Verhängung einer Sanktion erlöschen, ohne dass dies automatisch den Verlust – oder gegebenenfalls das Fortbestehen – der Wiederherstellungsbefugnis bestimmt, und umgekehrt, je nach anwendbarem Rechtsrahmen und gesetzlich qualifizierten Tatbeständen.

In diesem Kontext erfordert die Feststellung, ob eine Maßnahme auf ländlichem Boden verjährt ist, eine einzelfallbezogene und technisch strukturierte Prüfung, die zwingend ausgehen muss von:
(i) der nachgewiesenen Festlegung des Datums der vollständigen Fertigstellung der Bauarbeiten (dies a quo), (ii) der städtebaulichen Einordnung und Qualifizierung des Bodens – mit besonderem Augenmerk auf die Unterscheidung zwischen gewöhnlichem ländlichem Boden und geschütztem ländlichem Boden –,(iii) der Typologie der Handlung (Bebauung, Nutzung, Parzellierung oder sonstige Maßnahmen) und ihrer möglichen Einordnung unter Tatbestände besonderer Relevanz, sowie
(iv) der Identifizierung der anwendbaren Gesetzgebung einschließlich der entsprechenden Übergangsregelung.