La recent Sentència del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears núm. 493/2018, de 24 d’octubre [ECLI:ES:TSJBAL:2018:873] tracta entre d’altres qüestions, la problemàtica dels criteris de prevalència entre la normativa d’ordenació territorial i la urbanística, en cas de conflicte a l’hora de determinar la categoria de sòl i la qualificació urbanística a les quals queda sotmesa una parcel.la ubicada en sòl rústic comú.

1.- De l’objecte de la Sentència del TSJ d’Illes Balears núm. 493/2018, de 24 d’octubre:

L’objecte del recurs contenciós-administratiu és la resolució de 8 de setembre de 2016, adoptada per la Comissió de Govern del Consell Insular de Mallorca, desestimatòria del recurs d’alçada interposat enfront de l’acord de la Comissió Insular d’Ordenació del Territori i Urbanisme, de 26 de febrer de 2016, que va denegar la declaració d’interès general al projecte de construcció d’un hotel de cinc estrelles com oferta complementària d’allotjament d’un camp de golf situat a la Carretera Vella de Sineu, en el municipi de Palma, sol.licitada quasi 10 anys abans, en data de 16 d’octubre de 2006.

La sentència del Jutjat contenciós-administratiu va desestimar el recurs contenciós-administratiu, i l’entitat promotora va interposar contra aquella sentència recurs d’apel.lació davant el Tribunal Superior de Justícia, el qual ha dictat la sentència objecte d’aquest comentari, que estima parcialment el recurs d’apel.lació i també parcialment el recurs contenciós-administratiu. 

2.- De l’ordenació urbanística municipal i territorial insular aplicable al supòsit de fet:

El PGOU de Palma, en la seva adaptació a la Llei 6/1999, de 3 d’abril, de Directrius d’Ordenació Territorial (LDOT), havia determinat en aplicació dels criteris transitoris previstos en la Disposició Transitòria 8ª LDOT, que la zona on se situava la parcel·la on es volia implantar l’activitat complementària d’hotel de cinc estrelles al camp de golf, s’integrava en la categoria d’Àrea d’Interès Agrari (AIA), que juntament amb l’Àrea de Transició (AT) i el Sòl Rústic General (SRG), constitueixen les categories de Sòl Rústic Comú regulades a la LDOT. D’acord amb la Matriu d’ordenació del sòl rústic de la LDOT vigent l’any 2006 (l’establerta a la DA 15ª de la Llei 10/2003, de 22 de desembre), aquest tipus d’activitat es considerava com a ús d’equipament complementari, condicionat per aquesta categoria de sòl rústic (AIA), i per tant, de possible implantació, prèvia obtenció de la corresponent declaració d’interès general.

No obstant, per altra banda amb posterioritat a l’adaptació del PGOU de Palma a la LDOT, havia entrat en vigor en data de 1 de gener de 2005 el Pla Territorial Insular de Mallorca (PTM), del qual resultava:

-Que la zona on es situava la parcel·la on es volia implantar l’activitat complementària d’hotel de cinc estrelles a un camp de golf, havia d’integrar-se dins la categoria de Sòl Rústic General -no forestal- (SRG), diferent, doncs, a la prevista provisionalment pel PGOU de Palma (AIA). Així i tot, per aquesta categoria de sòl rústic comú (SRG), el PTM considerava aquesta activitat complementària com a un ús condicionat i per tant de possible implantació, prèvia obtenció de la declaració d’interès general.

-Que no obstant l’anterior, al mateix temps, va establir també que en els terrenys inclosos en la categoria d’Àrea d’Interès Agrari (AIA), l’activitat  de camp de golf i la seva oferta complementària es considerava un ús prohibit, i per tant, d’impossible implantació (norma 18.2.b.2 del PTM).

3.- Dels motius de la denegació de la declaració d’interès general pel Consell Insular i la seva ratificació pel Jutjat Contenciós-administratiu:

Així les coses, l’Administració insular va denegar la sol.licitud de declaració d’Interès General per a la implantació d’un hotel de cinc estrelles projectat com a oferta complementaria d’allotjament del camp de golf, perquè es pretenia ubicar en terrenys qualificats pel PGOU de Palma com a àrea d’interès agrari (AIA), i aquest ús havia d’entendre’s prohibit pel PGOU de Palma, en la mesura que el PGOU es remetia a la Matriu d’ordenació del sól rústic i, en concordança amb aquesta, a la norma 18.2.b.2 del PTM, que prohibia la implantació de l’activitat de camp de golf i la seva oferta complementaria en terrenys amb la qualificació d’AIA.

La sentència del Jutjat contenciós-administratiu va ratificar el criteri de l’Administració insular amb la idea bàsica que malgrat que segons el PTM la parcel·la no es trobava en AIA sinó en SRG (que sí permetria l’ús condicionat a l’activitat complementària), el PTM no desplaçaria al PGOU en la categoria aplicable a la parcel.la en qüestió, per aplicació de la Disposició Addicional Setena del propi PTM, que estableix el criteri que les disposicions del PTM que regulen les àrees sostretes al desenvolupament urbà, tenen el caràcter de mínimes i, en conseqüència, prevaldran les determinacions dels planejaments generals municipals que suposin major restricció o grau de protecció del territori.

Per tant, en la mesura que el règim del PGOU de Palma seria més restrictiu, prevaldria aquest sobre el règim del PTM, i l’activitat pretesa no podria implantar-se per estar vinculada a un ús prohibit d’acord amb la categoria de sòl rústic comú assignada pel PGOU de Palma (AIA).

4.- Dels motius pels quals el TSJ considera que l’activitat pretesa s’ha de considerar vinculada a un ús condicionat i per tant de possible implantació mitjançant la declaració d’interès general:

Doncs bé, el Tribunal Superior de Justícia rebutja el plantejament de l’Administració insular, ratificada pel Jutjat contenciós-administratiu, d’acord amb els següents arguments:

4.1.- En primer lloc, aclareix que la delimitació de les tres àrees de sòl rústic comú en Illes Balears (AIA, AT i SRG) correspon exclusivament al Pla Territorial, de manera que el planejament urbanístic municipal es limita a la seva posterior “delimitació precisa” -a escala més identificable- del que prèviament ha delimitat el pla territorial (articles 20 i 25 LDOT).

4.2.- En segon lloc, que una vegada que el PTM va entrar en vigor (1/1/2005) s’ha d’estar doncs a la categorització del sòl rústic comú efectuada pel PTM i en conseqüència, la parcel.la en què es pretén ubicar l’oferta complementària d’hotel de 5 estrelles a un camp de golf, tendrà la qualificació atorgada per aquest, això és, SRG no forestal, en què l’activitat pretesa es vincula a un ús condicionat.

4.3.- En tercer lloc, que una vegada que el corresponent Pla Territorial ha entrat en vigor, les ordenacions transitòries contingudes en els planejaments municipals en la seva adaptació a la LDOT, com era el cas del PGOU de Palma, deixen de tenir el règim propi de la LDOT, ja que és d’aplicació en aquest nivell o àmbit, l’ordenació establerta pel corresponent Pla Territorial.

4.4.- En quart lloc, que no obstant l’anterior, l’ordenació continguda en l’instrument municipal passa a situar-se en un àmbit o nivell municipal, diferent del nivell o àmbit de la LDOT, i que se regeix per les pròpies regles o criteris fixats per l’instrument municipal, diferents de les regles o criteris de la LDOT.

Així, ens diu la sentència analitzada que els terrenys que en el PGOU de Palma es delimitaven provisionalment com AIA de la LDOT i que varen deixar de ser-ho amb l’aprovació del PTM, varen passar a ser un AIA “municipal”. Per tant, són terrenys amb la categoria de SRG d’acord amb la LDOT i el PTM que els concreta, però que mantenen la condició d’AIA com a categoria municipal, subjecta al règim jurídic que el propi planejament municipal estableixi per a la mateixa.

4.5.- I en cinquè lloc, que aquesta ordenació municipal prevaldrà sobre la continguda en el PTM en la mesura que l’ordenació municipal sigui més restrictiva que la del PTM, per disposar-ho així el mateix PTM a la seva Disposició Addicional Setena.

Conclou així la sentència amb la improcedència de considerar l’activitat complementària prevista com a un ús prohibit d’acord amb el règim fixat al PTM per a la categoria de l’Àrea d’Interès Agrari (AIA),  per quant:

-A nivell municipal, el règim al qual el PGOU de Palma sotmetia l’AIA “municipal” no era el propi del PTM, sinó directament el propi de la Matriu d’Usos de Sòl Rústic de la LDOT (article 71 PGOU), en la qual l’activitat pretesa era un ús condicionat, no prohibit.

-A nivell insular, el règim al qual el PTM sotmetia l’activitat pretesa en SRG no forestal, que era la categoria en què quedaven inclosos els terrenys en qüestió, suposava vincular-la també a un ús condicionat, no prohibit.

Per tant, i com a conclusió, en la mesura que tant d’acord amb l’instrument urbanístic municipal (PGOU Palma) com d’acord amb l’instrument d’ordenació territorial insular (PTM), l’activitat pretesa es considerava un ús condicionat en funció de la respectiva qualificació o categorització de sòl rústic comú, la seva implantació era possible mitjançant la corresponent declaració d’interès general.

 

Francesc Segura Fuster
fsegura@consultingdms.com
@francescsefus

 

Altres posts recents:

Canvis en el règim de la llicència de primera ocupació i de la cèdula d’ habitabilitat a la Modificació puntual del Reglament General de la Llei d’ordenació i ús del sòl (20-11-2018)

La rehabilitació mèdica com a causa de prescripció de reclamacions d’indemnització per danys físics (12-11-2018)

L’Administració ha de justificar motivadament la culpabilitat de l’infractor (6-11-2018)