Restabliment de la legalitat i infraccions urbanístiques

I.- Introducció

Aquest article té per objecte oferir una exposició clara i sistemàtica del règim jurídic de la prescripció urbanística en l’àmbit de les Illes Balears. En particular, s’hi abordarà: (i) la potestat administrativa de restabliment de la legalitat urbanística i (ii) la potestat sancionadora derivada d’infraccions urbanístiques.

A aquest efecte, i sense perjudici que cada cas concret hagi de ser analitzat individualment, la determinació del moment en què el procediment de restabliment i la infracció urbanística poden considerar-se prescrits exigeix l’examen conjunt dels elements següents:

• DISTINCIÓ CONCEPTUAL
• DATA D’ACABAMENT DE LES OBRES IL·LEGALS
• TIPOLOGIA DE LA INFRACCIÓ
• LEGISLACIÓ APLICABLE
• RÈGIM TRANSITORI APLICABLE

II.- Marc normatiu aplicable

• Llei 9/1990, de disciplina urbanística, de 23 d’octubre, de la Comunitat Balear (LDU).
• Llei 1/1991, de 30 de gener, d’espais naturals i de règim urbanístic de les àrees d’especial protecció de les Illes Balears.
• Llei 6/1997, de 8 de juliol, del sòl rústic de les Illes Balears.
• Llei 2/2014, de 25 de març, d’ordenació i ús del sòl per a la Comunitat Balear (LOUS).
• Llei 12/2017, de 30 de desembre, d’urbanisme de les Illes Balears (LUIB).
• Llei 7/2024, d’11 de desembre, de mesures urgents de simplificació i racionalització administrativa.

III.- La dualitat de procediments

Actualment, l’eix vertebrador de la disciplina urbanística s’articula a l’article 186 de la Llei 12/2017, de 30 de desembre, d’urbanisme de les Illes Balears (LUIB). Aquest precepte estableix, de manera taxativa, la naturalesa dual de la resposta administrativa, i determina que tota infracció donarà lloc a dos procediments independents i autònoms:

1. El procediment de restabliment de la legalitat urbanística: orientat a la potestat reparadora. La seva finalitat exclusiva és la restauració de l’ordre jurídic pertorbat. No té naturalesa punitiva, sinó restitutòria: cerca “reparar el dany” mitjançant la legalització o la demolició/cessament de l’actuació incompatible.
2. El procediment sancionador: relatiu a la potestat punitiva. És la facultat de l’Administració per castigar la conducta de l’infractor. En aquest marc, es determina una sanció específica i proporcional per a cada tipus infractor.

Aquesta distinció és essencial, atès que confirma la coexistència de dues accions amb fonaments jurídics diferenciats, els terminis de caducitat i prescripció de les quals operen de manera autònoma i independent, tal com es detallarà a continuació.

IV.- Llei 9/1990, de disciplina urbanística, de 23 d’octubre, de la Comunitat Balear (LDU)

Pel que fa a la LDU, el legislador va establir un únic règim prescriptiu general per a totes aquelles actuacions que s’haguessin dut a terme sense el corresponent títol habilitant.

En concret, l’article 73 LDU disposava que els actes d’edificació sense llicència o ordre d’execució, o sense ajustar-se a les condicions assenyalades, prescrivien als vuit anys des de la data d’acabament total de les obres.

No obstant això, en el cas de les infraccions urbanístiques comeses sobre terrenys qualificats pels planejaments respectius com a zones verdes, espais lliures públics, sistemes generals, vials, equipaments públics, espais naturals especialment protegits, monuments historicoartístics i edificis i conjunts catalogats, era aplicable el règim d’imprescriptibilitat.

Cal destacar que la LDU no distingia entre el procediment de restabliment de la legalitat urbanística i el règim de prescripció de les infraccions, com sí que fan les legislacions posteriors.

V.- Llei 2/2014, de 25 de març, d’ordenació i ús del sòl per a la Comunitat Balear (LOUS)

L’entrada en vigor de la LOUS va suposar un punt d’inflexió normatiu rellevant, en diferenciar expressament entre el termini de prescripció de les infraccions urbanístiques i el termini per exercir la potestat de restabliment de la legalitat urbanística. Ara bé, la deficient sistemàtica i terminologia de la LOUS, que barrejava contínuament conceptes com els de protecció de la legalitat urbanística, restabliment de l’ordre jurídic pertorbat i reposició de la realitat física alterada, va obligar a refer tot el contingut d’aquest títol, tal com s’exposarà a l’epígraf següent.

A) Restabliment de la legalitat urbanística:
En concret, l’article 154.2 LOUS va determinar en quins supòsits podia ser exigit. Vegeu:

Termini per a l’exercici de la potestat de protecció de la legalitat urbanística.

1. Les mesures cautelars o definitives de protecció de la legalitat urbanística i restabliment de l’ordre jurídic pertorbat previstes en aquest capítol només es poden adoptar vàlidament mentre els actes estiguin en curs, en execució, realització o desenvolupament, i dins els vuit anys següents al seu acabament complet.
2. No prescriu l’acció per a l’adopció de mesures de protecció de la legalitat urbanística i restabliment de l’ordre jurídic pertorbat respecte de:
   a) Els actes de parcel·lació urbanística en terrenys que tenguin la consideració de sòl rústic.
   b) Els actes o usos que, en el moment de la seva realització, es trobin en sòl rústic protegit i estiguin expressament prohibits per la normativa territorial o urbanística.
   c) Els actes o usos que afectin béns o espais catalogats, parcs, jardins, espais lliures, infraestructures públiques o altres reserves per a dotacions.

Del que s’ha exposat es desprèn que el procediment de restabliment de la legalitat urbanística únicament podia adoptar-se dins els vuit anys següents al seu acabament, sempre que NO es tractàs d’actes de parcel·lació urbanística en terrenys que tenguessin la consideració de sòl rústic; d’actes o usos que, en el moment de la seva realització, es trobassin en sòl rústic protegit i expressament prohibit per la normativa territorial o urbanística (DOBLE REQUISIT); o d’actes o usos que afectassin béns o espais catalogats, parcs, jardins, espais lliures, infraestructures públiques o altres reserves per a dotacions, atès que sobre aquests regia el règim d’imprescriptibilitat.

B) Prescripció de les infraccions urbanístiques:
L’article 179 de la LOUS disposava que el dies a quo per al còmput del termini era la data d’acabament complet dels actes constitutius de la infracció, el qual podia variar en funció de la gravetat:

• Lleus: 1 any
• Greus o molt greus: 8 anys

Idea clau: encara que la infracció pugui prescriure (i, amb això, la possibilitat de sancionar), l’anàlisi del restabliment exigeix un examen separat, atès que els supòsits d’imprescriptibilitat poden operar de manera autònoma.

VI.- Llei 12/2017, de 30 de desembre, d’urbanisme de les Illes Balears (LUIB)
La LUIB no només va heretar la línia de rigor iniciada per la LOUS, sinó que va néixer amb la vocació d’esmenar-ne la deficient sistemàtica.

En aquest sentit, la llei actual aconsegueix una depuració terminològica essencial, separant definitivament la naturalesa dels procediments i simplificant el mapa de la imprescriptibilitat.

A) Evolució del règim d’imprescriptibilitat:

1. Restabliment de la legalitat urbanística (art. 196.2 LUIB, redacció original):
   Aquest precepte declarava la imprescriptibilitat de l’exercici de l’acció per restablir la legalitat urbanística en dos supòsits:
   a) Actes o usos que resultassin il·legals o no admesos quan s’executassin sobre terrenys classificats com a sòl rústic.
   b) Quan es tractàs d’actes o usos il·legals o no admesos que afectassin béns o espais catalogats en el planejament municipal o declarats d’interès cultural, així com parcs, jardins, espais lliures, infraestructures públiques o altres reserves per a dotacions.

Així, a diferència del que recollia la LOUS, l’article 196.2 a) de la LUIB aplicava un règim d’imprescriptibilitat per adoptar les mesures de restabliment de la realitat física alterada, NO NOMÉS respecte dels actes o usos il·legals executats en sòl rústic protegit, SINÓ TAMBÉ per als comesos en sòl rústic comú.

2. Restabliment de la legalitat urbanística (redacció actual):
   La recent Llei 7/2024, d’11 de desembre, de mesures urgents de simplificació administrativa, ha introduït un canvi de paradigma en acotar el règim d’imprescriptibilitat.

Actualment, l’acció de restabliment torna a estar subjecta a termini en el sòl rústic comú, i manté la imprescriptibilitat únicament per a actes o usos executats en sòl rústic protegit, fet que suposa una modulació substancial del règim anterior.

B) Prescripció de les infraccions:
Pel que fa a la prescripció de les infraccions urbanístiques, l’article 205 de la LUIB manté els terminis de prescripció heretats de la LOUS, computats des del dia en què acaben definitivament els actes constitutius de la infracció. Tot això sense perjudici de la possibilitat d’adoptar en tot moment les mesures de restabliment de la realitat física alterada en els supòsits recollits en aquesta llei.

VII.- Conclusions
L’evolució normativa a les Illes Balears evidencia una tendència clara cap a la separació sistemàtica entre el règim de prescripció de les infraccions urbanístiques (potestat sancionadora) i el règim temporal de la potestat de restabliment de la legalitat urbanística.

Aquesta dualitat no constitueix una qüestió merament terminològica, sinó que projecta conseqüències decisives: la infracció pot prescriure i extingir-se la possibilitat d’imposar sanció, sense que això determini automàticament la pèrdua —o, si escau, la pervivència— de la potestat de restabliment, i viceversa, en funció del marc normatiu aplicable i dels supòsits legalment qualificats.

En aquest context, la determinació de si una actuació en sòl rústic es troba prescrita exigeix una anàlisi casuística i tècnicament ordenada, que necessàriament ha de partir de:
(i) la fixació acreditada de la data d’acabament complet de les obres (dies a quo),
(ii) la classificació i qualificació urbanística del sòl —amb especial atenció a la distinció entre sòl rústic comú i sòl rústic protegit—,
(iii) la tipologia de l’acte (edificació, ús, parcel·lació o altres actuacions) i la seva eventual subsumpció en supòsits d’especial transcendència, i
(iv) la identificació de la legislació aplicable, juntament amb el règim transitori corresponent.